DESCONTO GLOBAL, JOGO DE PLANILHA E EXEQUIBILIDADE DAS PROPOSTAS NA NOVA LEI DE LICITAÇÕES: REFLEXÕES A PARTIR DA JURISPRUDÊNCIA DO TCU

INTRODUÇÃO

A busca pela proposta mais vantajosa sempre ocupou posição central nas contratações públicas brasileiras. Contudo, a experiência prática demonstra que o menor preço, isoladamente considerado, nem sempre conduz à contratação mais eficiente, segura ou economicamente sustentável.

Nas últimas décadas, os órgãos de controle passaram a enfrentar situações recorrentes envolvendo descontos excessivos, manipulação de planilhas orçamentárias, pedidos prematuros de reequilíbrio econômico-financeiro e até abandono contratual decorrente da inexequibilidade das propostas apresentadas em procedimentos licitatórios.

Nesse contexto, o debate sobre “jogo de planilha” e sustentabilidade econômica das propostas permanece atual mesmo após a revogação da Lei nº 8.666/1993 pela Lei nº 14.133/2021.

O tema foi amplamente enfrentado pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.622/2013-Plenário, considerado uma das principais referências técnicas sobre formação de preços, composição de BDI e engenharia de custos em obras públicas.

A FORMAÇÃO DO PREÇO NAS OBRAS PÚBLICAS

O Acórdão nº 2.622/2013-Plenário consolidou importante entendimento segundo o qual a formação do preço em obras públicas não pode ser tratada como mera formalidade matemática, mas sim como elemento essencial à transparência, à economicidade e à execução adequada do contrato administrativo.

O estudo técnico desenvolvido pelo TCU destacou que a determinação inadequada do preço eleva significativamente os riscos de sobrepreço, superfaturamento, preços inexequíveis, “jogo de planilha”, pagamentos indevidos, abandono da obra, baixa qualidade executiva e extrapolação de prazos contratuais.

A discussão envolve diretamente a estruturação dos custos diretos e indiretos da contratação, especialmente a composição do Benefício e Despesas Indiretas (BDI), elemento essencial na engenharia de custos das obras públicas.

Nos termos do Decreto nº 7.983/2013, o preço global de referência corresponde ao custo global acrescido do BDI, devendo contemplar, no mínimo, administração central, tributos incidentes, riscos, seguros, garantias, despesas financeiras e lucro da contratada.

O próprio TCU reconheceu que a ausência de critérios técnicos adequados para composição do BDI pode gerar distorções relevantes nos contratos administrativos.

O DESCONTO GLOBAL E O RISCO DO “JOGO DE PLANILHA”

Um dos pontos mais sensíveis nas licitações de obras e serviços de engenharia reside na utilização de descontos globais excessivos.

Em muitos casos, a aparente vantagem econômica da proposta oculta desequilíbrios internos da planilha orçamentária. Determinados itens são artificialmente reduzidos para tornar a proposta competitiva, enquanto outros permanecem inflados para futura compensação financeira durante a execução contratual.

Esse fenômeno ficou conhecido na jurisprudência e na prática administrativa como “jogo de planilha”.

A distorção normalmente se manifesta por meio de aditivos quantitativos, alterações de escopo, reequilíbrios econômico-financeiros ou concentração de rentabilidade em itens estratégicos da curva ABC.

O problema é agravado quando a Administração limita sua análise ao valor global ofertado, sem examinar a coerência interna da composição de custos.

A Lei nº 14.133/2021 reforçou o dever de análise da exequibilidade das propostas, especialmente nos arts. 11, 23, 34, 59 e 82, fortalecendo o planejamento da contratação, a governança e o controle da vantajosidade econômica.

Mais do que identificar o menor preço, a Administração passou a ter o dever de avaliar a viabilidade real da execução contratual.

A DILIGÊNCIA COMO INSTRUMENTO DE SANEAMENTO

Outro aspecto relevante do tema refere-se ao dever de realização de diligências antes da desclassificação de propostas.

Em recente precedente, o TCU reafirmou que erros materiais ou formais sanáveis não autorizam desclassificação automática da proposta sem prévia oportunidade de correção pelo licitante.

No Acórdão nº 1.064/2026-Plenário, a Corte de Contas destacou que a Administração deve promover diligências quando os vícios não alterarem o valor global da proposta, observando os princípios da competitividade, da isonomia e da economicidade.

Tal entendimento encontra fundamento no art. 64, §1º, da Lei nº 14.133/2021.

A posição do Tribunal demonstra preocupação em evitar formalismos excessivos que possam restringir indevidamente a competitividade do certame, sem afastar, contudo, a necessidade de controle rigoroso da exequibilidade econômica.

SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA E GOVERNANÇA CONTRATUAL

A nova Lei de Licitações promoveu significativa mudança de paradigma ao fortalecer a fase preparatória das contratações públicas.

A lógica contemporânea das licitações públicas não admite mais propostas estruturadas exclusivamente para vencer o certame sem efetiva capacidade de execução.

O Acórdão nº 956/2026-Plenário do TCU reforçou essa preocupação ao recomendar o aperfeiçoamento das metodologias de cálculo de descontos máximos em concessões públicas, buscando assegurar sustentabilidade financeira e desestimular propostas inexequíveis.

O entendimento evidencia que a governança das contratações públicas exige análise integrada entre engenharia de custos, planejamento, matriz de riscos, sustentabilidade econômico-financeira e capacidade operacional do contratado.

A contratação pública eficiente não depende apenas de preços reduzidos, mas da capacidade concreta de entrega do objeto contratado.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O debate sobre desconto global, inexequibilidade e “jogo de planilha” está longe de ser superado.

Embora a Lei nº 14.133/2021 tenha fortalecido os mecanismos de governança e controle, a realidade prática demonstra que ainda persiste tensão entre competitividade, economicidade e segurança contratual.

O desafio contemporâneo talvez não esteja apenas em contratar pelo menor preço, mas em compreender se a estrutura econômica da proposta é realmente compatível com a execução integral do objeto licitado.

E essa talvez seja a questão mais delicada das contratações públicas atuais: até que ponto a busca pela máxima competitividade pode coexistir, de forma equilibrada, com a preservação da sustentabilidade econômica e da efetiva capacidade de entrega do contratado?

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

BRASIL. Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.622/2013 – Plenário.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.064/2026 – Plenário.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 956/2026 – Plenário.