Custo de Oportunidade em Concessões e PPP's de Saneamento Básico de Água e Esgoto Municipal no Brasil
Autor
Jairo de Oliveira Bueno
Advogado e consultor jurídico; Bacharel em Direito (USF) e especialista em Direito Público (Damásio de Jesus); Mestrando em Direito, Justiça e Desenvolvimento (IDP).
RESUMO
O artigo aborda o Custo de Oportunidade, concebido como multifacetado, inerente à decisão municipal relativa à gestão dos serviços de Saneamento Básico (água e esgoto), comparando as alternativas de delegação (via Concessões e PPPs), gestão pública ou inércia. O estudo, amparado na legislação que visa a Universalização e na jurisprudência do STF e STJ, demonstra que o retardamento das decisões e a má estruturação contratual geram grave lesão ao interesse público e implicam elevados custos sociais e econômicos, evidenciados pela desigualdade de acesso (dados IBGE). A responsabilidade científica conclui que a otimização da escolha e a efetivação dos investimentos requerem planejamento rigoroso (estudos de viabilidade, regionalização) e o fortalecimento da Regulação, garantindo a universalização de modo eficiente e sustentável.
Palavras-chave: Custo de Oportunidade; Saneamento Básico; Universalização; Regulação.
INTRODUÇÃO
A universalização do saneamento básico constitui objetivo constitucional e diretriz normativa do ordenamento jurídico brasileiro, encontrando fundamento direto na Constituição da República, que atribui ao Sistema Único de Saúde, nos termos do art. 200, inciso IV, a competência para participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico, evidenciando a indissociável relação entre saneamento, saúde pública e efetivação de direitos fundamentais.
A Lei nº 11.445/2007 (BRASIL, 2007) e suas atualizações, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento, consagra princípios como universalização, integralidade, eficiência, sustentabilidade e transparência. Para viabilizar investimentos necessários, muitos municípios recorrem a concessões e parcerias público-privadas (PPP´s).
A concessão, regida pela Lei nº 8.987/1995 (BRASIL, 1995), é a delegação de serviços públicos mediante licitação, exigindo serviço adequado, contínuo e eficiente. As PPP´s foram disciplinadas pela Lei nº 11.079/2004 (BRASIL, 2004), que prevê contratos de longo prazo (de 5 a 35 anos), com valor mínimo de R$10 milhões, compartilhamento de riscos e remuneração vinculada ao desempenho.
Nesse contexto, o custo de oportunidade surge como conceito crucial para avaliar a decisão de delegar ou não serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, pois implica ponderar benefícios e prejuízos alternativos. Este artigo examina o custo de oportunidade das concessões e PPP´s de saneamento básico municipal no Brasil. Utiliza bases normativas, jurisprudenciais e estatísticas (IBGE e decisões de STF/STJ) para analisar como a decisão de delegar serviços, ou retardá-la, resulta em custos sociais, econômicos e ambientais.
1. FUNDAMENTOS TEÓRICOS E ECONÔMICOS: CUSTO DE OPORTUNIDADE E EXTERNALIDADES
O custo de oportunidade é a perda potencial associada à escolha de um curso de ação em detrimento de alternativas. James Buchanan (2017) argumenta que o custo de oportunidade não é um custo contábil, mas o valor subjetivo da melhor alternativa sacrificada (o que se deixa de ganhar ao fazer outra escolha). Ronald Coase (1960) acrescenta que o custo de oportunidade deve considerar externalidades, efeitos indiretos sobre terceiros.
No contexto de saneamento, a decisão de realizar ou não investimentos em água e esgoto gera externalidades ambientais (qualidade do recurso hídrico), sanitárias (doenças de veiculação hídrica) e econômicas (produtividade e valorização imobiliária).
2. ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO E CONCESSÕES
A análise econômica do direito (AED) aplica métodos econômicos às instituições jurídicas. Conti (2025) explica que a AED considera incentivos, custos de transação e alocação eficiente de recursos públicos. Nas concessões e PPP´s de saneamento, a AED avalia se o envolvimento privado reduz custos e amplia investimentos ou se cria assimetria de informação e risco de captura regulatória. A teoria econômica dos bens públicos e as falhas de mercado (monopólio natural) justificam a intervenção do Estado na regulação ou prestação direta dos serviços de saneamento.
3. EXTERNALIDADES E FALHA DE MERCADO
O tratamento de esgoto e o fornecimento de água potável geram externalidades positivas (redução de doenças, aumento da produtividade) e negativas (escassez de água, poluição se mal gerido). Ainda há desafios, como a exemplo da ausência de regulação adequada que leva a falha de mercado: monopólio natural, assimetria de informações e falta de incentivo para expansão universal. Os contratos de PPP e concessão buscam alinhar incentivos, por meio de remuneração baseada no desempenho e partilha de riscos, mas exigem instituições fortes para evitar oportunismo.
O custo de oportunidade da não delegação pode ser medido pelas perdas associadas à falta de investimentos privados ou pela demora em ampliar o acesso ao serviço, e o custo da delegação mal estruturada inclui pagamentos indevidos, tarifa elevada ou dependência de subsídios.
4. MARCO NORMATIVO DE SANEAMENTO, CONCESSÕES E PPP´S
4.1 Lei nº 11.445/2007 e alterações (Diretrizes para o Saneamento)
Esta lei estabelece princípios essenciais para a prestação de serviços de água e esgoto: universalização, integralidade, modicidade tarifária, transparência e sustentabilidade dos sistemas. Obriga a elaboração de planos municipais de saneamento e prevê a participação social e controle social. As concessões ou PPP´s devem respeitar esses princípios, com cláusulas que garantam expansão do serviço e metas de universalização.
4.2 Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPP´s)
Define PPP como contrato de concessão com valor superior a R$10 milhões, com prazo de 5 a 35 anos, podendo ser concessão patrocinada (receita provém de tarifas do usuário e contraprestação pública) ou administrativa (receita somente da contraprestação). Estabelece que os contratos devem conter cláusulas que distribuam riscos entre as partes e vinculem a remuneração ao desempenho, além de prever garantias de pagamento (fundos garantidores). Exige também que o governo comprove sustentabilidade fiscal e limita o valor dos pagamentos da administração em relação à receita corrente líquida.
4.3 Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões)
Disciplina a prestação de serviços públicos mediante concessão ou permissão e define que a delegação deve ser precedida de licitação. Exige que os serviços de saneamento sejam prestados de forma adequada, garantindo regularidade, continuidade, eficiência, segurança e modicidade tarifária. A lei prevê direitos dos usuários de ser informados sobre a prestação e de fiscalizar irregularidades. A remuneração do concessionário decorre da tarifa paga pelo usuário ou de contraprestação do poder concedente.
4.4 Novo Marco Legal do Saneamento (Lei nº 14.026/2020)
Essa lei atualiza a legislação de saneamento e confere à Agência Nacional de Águas (ANA) competência para editar normas de referência para regulação dos serviços. Um dos objetivos é harmonizar regras e atrair investimentos privados, incentivando regionalização dos serviços. Segundo o texto legal, a lei modifica a Lei nº 11.445/2007 e outros dispositivos para criar ambiente regulatório estável.
Estabelece metas de universalização (99% de água potável e 90% de esgoto tratado até 2033), determina que contratos de programa devem ser substituídos por contratos de concessão ou PPP competitivos e incentiva a formação de microrregiões para ganho de escala (BRASIL, 2020).
4.5 Normas e políticas regulatórias (ANA, TCU, TCE)
A ANA edita normas de referência sobre regulação tarifária, padrões de qualidade e metas. O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas Estaduais (TCE) fiscalizam a legalidade e economicidade dos contratos. Entre as normativas destacam-se: resoluções que orientam a estruturação de PPP´s, exigência de estudos de viabilidade e a necessidade de compartilhamento de riscos e ganhos. Os editais de concessão devem conter matriz de risco e projeções de demanda. A falta de análise adequada resulta em sobrepreço ou tarifas elevadas, gerando custo de oportunidade negativo.
4.6 Jurisprudência e decisões relevantes
4.6.1 STF – criação de microrregiões e autonomia municipal
Em 2023, o STF validou a criação de microrregiões ou regiões metropolitanas para prestação de serviços de saneamento por meio de lei estadual, desde que se respeite o art. 25 § 3º da Constituição (BRASIL, 1988), que exige que municípios detenham maioria do poder de voto no colegiado regional. Essa premissa ficou bem definida quando do julgamento da ADI nº 6573, que declarou inconstitucional uma lei de Alagoas justamente porque o Estado tinha mais da metade dos votos no colegiado regional.
A decisão ressaltou que a formação de microrregiões permite coordenação e atração de investimentos, e que a não adesão implica perda de acesso a recursos federais. Essa jurisprudência interfere no custo de oportunidade porque define se o município pode optar por modelo próprio ou se deve aderir a uma microrregião para viabilizar PPP´s (STF, 2022).
4.6.2 STJ – Tema 414: obrigatoriedade de conexão à rede pública de água
O STJ, ao fixar a tese do Tema 414, decidiu que a utilização de poço artesiano por razões econômicas não dispensa o usuário de se conectar à rede pública de água quando ela está disponível. O tribunal entendeu que a conexão compulsória visa assegurar viabilidade econômico-financeira do serviço e modicidade tarifária; portanto, o consumidor que utiliza um poço e recusa ligação à rede pode prejudicar a coletividade. Esse precedente reforça o caráter de bem público dos serviços de saneamento e a necessidade de adesão ao sistema coletivo para diluição de custos.
4.6.3 STJ – Suspensão de Segurança 390/2023 (Jaru/RO)
Em decisão recente, o presidente do STJ suspendeu liminar que havia paralisado licitação para concessão de água e esgoto no município de Jaru/RO. O entendimento foi que a paralisação causaria grave lesão à ordem, à saúde e à economia, porque a população continuaria sem investimentos em saneamento; a licitação previa investimentos de cercade R$278 milhões para expandir o serviço. O STJ observou que havia um contrato anterior de concessão e que a nova licitação seguia a Lei das PPP´s, com previsão de compartilhamento de riscos. Esse precedente demonstra como a suspensão de licitações pode gerar custo de oportunidade elevado, pois posterga investimentos e prolonga deficiência sanitária (STJ, SS 390/RO).
4.6.4 Outros precedentes
Além dos casos citados, existem decisões dos tribunais superiores sobre reajuste tarifário, equilíbrio econômico-financeiro e cláusulas de risco nas concessões. O STJ tem jurisprudência no sentido de que desequilíbrios contratuais devem ser ajustados de acordo com as cláusulas do contrato; se o poder concedente altera unilateralmente o equilíbrio, deve indenizar o concessionário.
5. DIAGNÓSTICO DO SETOR DE SANEAMENTO NO BRASIL (DADOS OFICIAIS)
5.1 Acesso à água potável
Conforme a Pesquisa de Características Gerais dos Domicílios (IBGE, 2024), 93,4% dos domicílios urbanos estavam ligados à rede geral de abastecimento de água em 2024, enquanto nas áreas rurais apenas 31,7% possuíam acesso. A desigualdade regional é significativa: regiões Norte e Nordeste apresentam índices menores de cobertura. Além disso, o estudo mostra que a expansão de redes ocorre lentamente, revelando que a ausência de investimento privado pode prolongar essa situação.
5.2 Acesso a esgotamento sanitário
O mesmo relatório aponta que 70,4% dos domicílios brasileiros tinham acesso a esgotamento sanitário por rede coletora ou fossa ligada à rede. Desde 2019, houve crescimento de 2,3 pontos percentuais. O dado sugere melhora, porém distante da universalização. A falta de rede de esgoto é associada a doenças como diarreia, hepatite A e verminoses. Portanto, retardar investimentos em esgotamento resulta em custos sociais e sanitários.
5.3 Custos indiretos de atrasos
Estudos de saúde pública mostram que cada R$1 investido em saneamento básico gera economia de R$4 a R$9 em despesas de saúde (dados da Organização Mundial da OMS). O atraso na expansão dos serviços implica custos indiretos para o sistema de saúde e perda de produtividade. Além disso, a falta de saneamento reduz o valor dos imóveis e diminui a capacidade de atração de investimentos industriais e turísticos. Essas externalidades reforçam a importância de analisar o custo de oportunidade de não realizar concessões ou PPP´s quando a administração pública carece de recursos.
6. ANÁLISE CRÍTICA: CUSTO DE OPORTUNIDADE NAS CONCESSÕES E PPP´S DE SANEAMENTO
A análise baseia-se na comparação de cenários: (a) investimento e operação diretos pelo poder público; (b) concessão/PPP bem estruturada; (c) ausência de investimento (status quo); e (d) concessão/PPP mal estruturada. Para cada cenário, avaliam-se os custos e benefícios, considerando dados de acesso, jurisprudência e impacto econômico.
6.1 Custo de oportunidade da não delegação (investimento público)
Municípios que decidem prestar diretamente o serviço precisam arcar com altos investimentos em infraestrutura, operação e manutenção. Muitas administrações municipais enfrentam restrições orçamentárias e dívida elevada, o que limita a capacidade de investimento. Ao renunciar a uma concessão ou PPP, o município perde a oportunidade de captar investimentos privados, atrasando a expansão da rede. O custo de oportunidade inclui:
- Perda de acesso a financiamento privado: projetos de PPP alavancam recursos de bancos de desenvolvimento e investidores. Sem concessão, o projeto depende de recursos públicos.
- Demora em universalizar: a meta de 99% de água potável até 2033 (Lei nº 14.026/2020) pode não ser alcançada sem aporte externo. Cada ano sem investimento representa perda de bem-estar para as famílias sem acesso.
- Deterioração ambiental: falta de tratamento de esgoto contamina rios e aquíferos, elevando custos futuros de remediação.
- Impacto socioeconômico: menor produtividade, maiores gastos de saúde e perda de atratividade econômica.
6.2 Custo de oportunidade da delegação (concessão/PPP)
Embora a delegação possa acelerar investimentos, há custos e riscos. Uma concessão mal estruturada pode resultar em tarifas elevadas, captura regulatória e desequilíbrio econômico. Os custos de oportunidade incluem:
- Pagamentos de contraprestação: nas PPP´s patrocinadas, o poder público paga contraprestação ao concessionário. Tais pagamentos reduzem a margem fiscal disponível para outras políticas públicas. O art. 5º da Lei das PPP´s impõe limite de 5% da receita corrente líquida para todas as contraprestações, mas se o limite for atingido, outras áreas (saúde, educação) podem sofrer.
- Alocação de riscos: se o contrato atribuir riscos excessivos ao poder público (ex.: garantia de demanda), pode implicar desembolso maior caso as projeções de consumo sejam superestimadas. Essa má alocação transforma o projeto em ônus fiscal.
- Possibilidade de monopólio privado: concessões concedem monopólio temporário. Sem regulação eficaz, a empresa pode praticar tarifas abusivas ou reduzir investimentos pós-contrato.
- Processos judiciais e atrasos: ações judiciais podem paralisar licitações, como ocorreu em Jaru/RO, gerando custos extras. Recurso a tribunais, embargos e suspensões podem atrasar anos a implementação.
6.3 Custo de oportunidade de retardar decisões (inércia)
O adiamento de licitações, reestruturações ou assinatura de contratos gera custos consideráveis. A jurisprudência do STJ mostra que suspensões judiciais podem causar grave lesão ao interesse público, conforme decisão na Suspensão de Segurança 390/2023 (Jaru/RO). Quando o poder concedente não decide entre delegar ou manter o serviço, a infraestrutura existente continua deteriorando, e a população sofre com deficiência de serviço. Os custos incluem:
- Incerteza para investidores: falta de definição afasta investidores privados, encarecendo eventual concessão futura.
- Agravo sanitário: quanto mais se adia a expansão da rede, maior é a incidência de doenças relacionadas ao saneamento precário.
- Perda de financiamentos: programas federais, como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e financiamentos da Caixa, têm prazos específicos; se o município não apresentar projeto, perde recursos.
6.4 Análise quantitativa simplificada
Para ilustrar o custo de oportunidade, considera-se um município hipotético com 50 mil habitantes e cobertura de água de 80% e esgoto de 40%. Supondo que uma PPP exija investimento de R$200 milhões com contraprestação anual de R$15 milhões por 20 anos e meta de universalização em 5 anos.
Comparando com o cenário de investimento público, em que o município investiria R$200 milhões em 20 anos por meio de transferências voluntárias, a principal diferença é o momento da universalização. Se a PPP universaliza em 5 anos, as externalidades positivas (redução de doenças e aumento da renda) começam antes.
Supondo economia de R$2 milhões em despesas de saúde por ano quando a cobertura atinge 90% e incremento de R$5 milhões em arrecadação devido ao aumento de produtividade e ISS, o valor presente líquido do projeto de PPP pode superar o do investimento público, mesmo considerando a contraprestação, pois a sociedade usufrui benefícios antecipados.
Contudo, se a contraprestação comprometer o orçamento e a regulação for falha, o custo de oportunidade pode ser negativo; ou seja, seria melhor manter a prestação pública até que se firme um contrato mais equilibrado. Portanto, a análise depende de estudos de viabilidade (modelos de demanda, receitas, custos, projeções) e da capacidade de regulação.
7. PERSPECTIVAS METODOLÓGICAS E RECOMENDAÇÕES
7.1 Planejamento e modelagem
Estudos de viabilidade e modelagem econômica devem embasar a decisão de concessão ou PPP. Eles devem estimar a demanda futura, os custos de capital, operação e manutenção, a matriz de risco e os fluxos de caixa.
7.2 Regionalização
Municípios pequenos, que isoladamente não têm recursos para investir, podem compor microrregiões para atrair concessões. Essa estratégia dilui custos fixos e aumenta o número de usuários.
7.3 Participação social
Conselhos de saneamento, audiências públicas e ouvidorias permitem ajustes no planejamento e monitoramento do serviço. A transparência reduz assimetria de informação.
7.4 Regulação forte
A força das instituições regulatórias determina se a PPP resultará em benefícios. Entidades reguladoras independentes devem dispor de recursos técnicos para fiscalizar qualidade.
7.5 Compartilhamento de risco
Os contratos devem distribuir riscos conforme a parte que melhor pode gerenciá-los (princípio do risco-residente). Riscos de demanda geralmente são compartilhados.
7.6 Sustentabilidade
As concessões devem incorporar metas de eficiência energética, redução de perdas e reuso de água. A lei do saneamento enfatiza sustentabilidade e promoção da saúde.
CONCLUSÃO
O custo de oportunidade em concessões e PPP´s de saneamento básico de água e esgoto municipal no Brasil é multifacetado. A decisão de delegar, manter a gestão pública ou adiar a escolha envolve considerar os benefícios perdidos e os custos incorridos sob cada alternativa. A legislação brasileira estabelece princípios de universalização, eficiência, sustentabilidade e modicidade, e as PPP´s são instrumentos para viabilizar investimentos quando bem estruturadas. As jurisprudências do STF e STJ reforçam a necessidade de observância dos marcos legais e demonstram que retardar decisões de concessão pode causar grave lesão ao interesse público.
Os dados do IBGE revelam desigualdade de acesso entre áreas urbanas e rurais e a lenta expansão do esgotamento sanitário. A ausência de investimento resulta em custos econômicos e sociais elevados, enquanto as concessões e PPP´s mal planejadas podem comprometer as finanças públicas. Portanto, recomenda-se que municípios realizem estudos de viabilidade rigorosos, considerem regionalização, assegurem participação social e fortaleçam regulação. Somente assim se poderá reduzir o custo de oportunidade das escolhas e alcançar a universalização do saneamento de modo sustentável e eficiente.
REFERÊNCIAS
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- STJ. BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (STJ). Suspensão de Segurança n. 390/RO. Decisão que suspendeu liminar que paralisava licitação para concessão de serviços de água e esgoto no município de Jaru/RO. Relatora. Publicado em: 2023.
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